Uno de los principales retos a los que
se enfrentará el próximo gobierno es la financiación de la Seguridad
Social, con mucho la principal partida presupuestaria. Sorprende así la
escasa atención dedicada a este asunto por los partidos políticos en sus
programas electorales. Como excepción, la propuesta del PSOE de crear
un impuesto finalista para hacer frente a las necesidades financieras
del sistema ha forzado al resto de grandes fuerzas parlamentarias a
pronunciarse sobre el asunto. Y aunque no han sido excesivamente
prolijos, resulta interesante comprobar que en este punto –como en
tantos otros de la política económica, por cierto [ver aquí]–
se aprecia una clara división en dos bloques. Por un lado, la derecha,
conservadora (PP) y liberal (Cs), rechaza la propuesta y fía la
corrección del actual desequilibrio financiero al crecimiento del empleo
y –esto no lo dicen explícitamente, pero es muy relevante– a la
reducción de las pensiones que supondrá la consolidación de la reforma
de 2013. Por su parte, PSOE y Unidos Podemos coinciden en apostar, en
general, por incrementar la financiación por vía impositiva y, en
particular, por un impuesto finalista inspirado en el modelo francés;
sin olvidar la derogación de la citada reforma del mecanismo de
revalorización y del factor de sostenibilidad que también comparten.
Teniendo en cuenta los graves problemas
coyunturales y la entidad de los desafíos estructurales de la Seguridad
Social –analizados [aquí]–, cabe defender la propuesta socialista por las siguientes razones.
I-Para empezar hay que rechazar la idea
de que el desequilibrio de las cuentas (17.000 millones de euros en
2015) puede compensarse en un plazo razonable si se mantiene el ritmo
actual de creación de empleo precario. La lógica de funcionamiento
propia de un régimen de reparto –los hoy activos pagan las pensiones de
los ya jubilados– convierte el nivel de empleo y de los salarios en
elementos esenciales a la hora de enjuiciar la situación financiera del
sistema de pensiones en la actualidad y su sostenibilidad futura. En
este sentido, es evidente que la intensa destrucción de empleo entre
2008 y 2013 explica buena parte del deterioro de las cuentas de la
Seguridad Social. Pero en este punto hay que ser conscientes de que
estas dificultades financieras también derivan de la apuesta por la
devaluación salarial como pieza clave de la política anticrisis. Así, la
desregulación que impulsa la ruptura laboral de 2012 se ha
traducido en un deterioro de los salarios que limita su capacidad de
financiación de las pensiones. Algunos datos pueden resultar
ilustrativos al respecto.
- Según datos ofrecidos por la AIREF, mientras la afiliación a la Seguridad Social aumenta a un buen ritmo (2,8% anual) las cotizaciones lo hacen de forma mucho más modesta (1,9%), manifiestamente insuficiente para compensar el crecimiento ‘natural’ del gasto en pensiones (hoy 2,9%) que deriva del incremento del número de pensionistas, del efecto sustitución (las nuevas pensiones son más altas que las de los pensionistas que fallecen) y de la pírrica revalorización. No debe sorprender, pues, que la misma AIREF pronostique que el déficit del 1,1% previsto para este año resulta inalcanzable.
- Por otro lado, resulta interesante observar el fuerte deterioro de la relación existente entre la cuantía de las nuevas pensiones de jubilación y los salarios de los jóvenes que se incorporan al mercado de trabajo. Según la EPA, si en 2011 el salario medio de los menores de 25 años representaba el 93% de la cuantía media de las nuevas jubilaciones (1.118 frente a 1.202 euros mensuales), tres años después –con una agresiva reforma laboral entremedias– sólo alcanzaba el 78% (1.030 frente a 1.314 euros al mes). Y aun más alarmante es la evolución del primer decil (el 10% que menos gana) de ese grupo de edad. En ese caso, el salario medio ha pasado de 474 euros (39% de la cuantía de las nuevas pensiones) en 2011 a 396 euros en 2014 (30%).
A la vista de lo anterior parece poco
responsable confiar en que la creación de empleo va a servir para
recuperar el equilibrio financiero del sistema. Más bien debe
interpretarse como una llamada de atención sobre la urgente necesidad de
una rectificación de la normativa laboral que permita normalizar el
nivel de ingresos vía cotizaciones y preservar los derechos futuros de
los pensionistas. En cualquier caso, los efectos de esa enmienda
tardarían en hacerse notar y a la larga podrían no resultar suficientes.
II-Hay, sin duda, medidas de diversa
naturaleza que pueden servir para mejorar la financiación de la
Seguridad Social reforzando su equidad y su potencial redistributivo.
Muchas de ellas se contienen en un valioso documento presentado
recientemente por CC.OO.
- Se trataría, primero, de incrementar las bases máximas de cotización –hasta el ‘destope’–, y de hacer lo mismo con las bases mínimas, lastradas en los últimos años por la congelación del SMI.
- Segundo, cabría plantear una reformulación de la cotización de los trabajadores autónomos en el sentido de establecer una correspondencia entre las bases y los ingresos derivados de la actividad profesional, restringiendo así el margen de opción actualmente existente que favorece situaciones de ‘infracotización’ y consiguiente ‘infraprotección’.
- Tercero, podría descargarse a las cotizaciones sociales de la financiación de determinadas partidas que, dada su naturaleza, el Estado debería asumir. Es el caso de los gastos de gestión del sistema –una partida nada despreciable de 2.300 millones de euros–, de las reducciones y ‘tarifas planas’ como incentivos al empleo –algo menos de 2.000 millones– o de las más modestas ‘cotizaciones ficticias’ que se reconocen por el cuidado de hijos y familiares –periodos no cotizados que computan, sin embargo a la hora de acceder a una prestación–.
- Mención aparte merece, en último lugar, la propuesta –implícitamente contenida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2016 (Ley 45/2015, Disposición Adicional 85ª)– consistente en la asunción progresiva por parte del Estado de las prestaciones derivadas de muerte y supervivencia (22.000 millones de euros), es decir, que las pensiones de viudedad y orfandad dejarían de financiarse con cotizaciones para hacerlo con impuestos generales. Una medida así puede servir para reforzar la lógica de determinados principios sobre los que se ha construido el sistema –pienso en el principio de separación de fuentes–. Pero debemos ser conscientes de que un cambio de estas características no altera ni un ápice las necesidades de financiación adicionales.
Por eso, cabe concluir este segundo
punto señalando que las medidas señalas pueden, y deben, servir para
reforzar la financiación del sistema. De hecho, resultarían
razonablemente efectivas en el corto plazo. Pero carecen de la entidad
necesaria para enfrentarse al reto estructural derivado de la jubilación
de la generación del baby boom.
III-La sostenibilidad financiera del
sistema público de pensiones pasa necesariamente por ampliar las fuentes
de financiación y, en particular –siguiendo lo previsto por el Acuerdo
tripartito Social y Económico y la posterior reforma legal de 2011–, por
incrementar la aportación del Estado vía impuestos.
Antes de concretar cómo podría
articularse, conviene hacer dos precisiones. De una parte, el equilibrio
de las fuentes de financiación es una de las asignaturas pendientes de
nuestro sistema de pensiones. En el ámbito europeo, los ingresos por
cotizaciones son claramente inferiores a los gastos correspondientes al
abono de las prestaciones: en Alemania o Suecia la aportación del Estado
representa más del 3% del PIB, mientras que en España no llega al 1%.
Y, de otra, descartada una subida importante de las cotizaciones cuyo
nivel ya está ligeramente por encima de la media europea, una actuación
en este sentido es urgente. Aciertan –en esto sí– los expertos que
defienden la transformación del sistema público de pensiones en un
mixto, público-privado, al señalar que las necesidades financieras
ligadas al cambio demográfico se han adelantado en el tiempo como
consecuencia de la crisis económica. Así pues, la respuesta no puede
demorarse.
La fórmula más interesante para
incrementar la aportación del Estado en la financiación de la Seguridad
Social –pensiones, sin descartar otras prestaciones sociales– sería la
creación de un impuesto finalista inspirado en la experiencia francesa (contribution sociale généralisée).
Se trata de un gravamen directo que soportan las personas residentes
(no sólo trabajadores y empresarios) y que comprende todo tipo de
rentas: las del trabajo, pero también las del capital, las de
actividades económicas y las patrimoniales.
Un impuesto de estas características
contribuiría a corregir el bajo nivel de gasto social y de presión
fiscal que tiene España respecto de la media de los países europeos.
Pero, además, presenta las siguientes ventajas. Primero, permite modular
el peso sobre los distintos tipos de rentas reforzando el carácter
redistributivo; en Francia, por ejemplo, son las rentas patrimoniales y
de capital las que soportan el gravamen más alto. Segundo, tiene un
potencial recaudador muy notable; más de 90.000 millones de euros en
2013 en aquel país. Tercero, al mismo tiempo posibilita un despliegue
progresivo en función de las necesidades del sistema que, sabemos, se
harán más acuciantes en la década de los treinta; en Francia el tipo
inicialmente fijado en el momento de su introducción en 1991 fue del
1,1%. Cuarto, frente a una alternativa que pasara por la imposición
indirecta, el impuesto ‘francés’ constituye una fuente de ingresos más
estable y que no produce efectos inflacionistas. Y, quinto, la creación
de un impuesto cuya recaudación se integre directamente en el
Presupuesto de la Seguridad Social constituye la expresión de un sólido
compromiso político con el sistema público de pensiones. Un instrumento
real de justicia social.
Por Borja Suarez, profesor titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social UAM y miembro de Economistas Frente a la Crisis
Publicado primero en Economistas Frente a la Crisis
Por Borja Suarez, profesor titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social UAM y miembro de Economistas Frente a la Crisis
Publicado primero en Economistas Frente a la Crisis
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